Die geschichtliche Entwicklung
Die Verfassung garantiert mit den Mitteln des Volksreferendum und der Volksinitiative eine umfassende politische Mitwirkung der Bürger. 1874 wurde zunächst das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt, mit dem im Parlament verabschiedete Gesetze und allgemein verbindliche Bundesbeschlüsse zur Volksabstimmung gebracht werden können. Dazu notwendig sind die Unterschriften von 50 000 Stimmbürgern oder das Begehren von acht Kantonen.
1891 folgte die Einführung der Verfassungsinitiative. Diese erlaubt es 100 000 Stimmbürgern, eine partielle Verfassungsänderung zu beantragen. Eine Verfassungsinitiative kann entweder in der Form einer allgemeinen Anregung oder als ausformulierter Verfassungsartikel präsentiert werden. Die von einer Initiative beantragte Verfassungsänderung wird zunächst vom Parlament diskutiert. Handelt es sich um einen ausformulierten Text und stimmt das Parlament ihm zu, so wird er Volk und Ständen zur Annahme oder Ablehnung vorgelegt. Lehnt das Parlament den Vorschlag ab, so kann es den Stimmbürgern dessen Ablehnung empfehlen und ihnen einen eigenen Gegenvorschlag gegenüberstellen, zu dem sie in derselben Volksabstimmung Stellung nehmen müssen.
Verbindlich und verpflichtend: die Initiative
Im Gegensatz zum Referendum, das am Schluss eines politischen Entscheidungsprozesses interveniert, bildet die Initiative dessen Ausgangspunkt. Die Initiative erlaubt es, Impulse zu geben. Sie ermöglicht ihren Urhebern, ein Problem auf die politische Agenda zu setzen. Im Unterschied zur Petition, der keinerlei Verbindlichkeit zukommt, verpflichtet die Initiative die politische Elite dazu, sich mit dem Problem auseinander zu setzen. Selbst wenn sie die Ideen der Initiative nicht akzeptiert, wird sie von ihnen möglicherweise beeinflusst. In einem Gegenvorschlag nimmt sie eventuell Ideen der Initiative auf und macht vielleicht Konzessionen, welche die Initianten unter Umständen zu einem Rückzug ihrer Initiative veranlassen. Was abernoch wichtiger ist: Die Initiative impliziert eine verbindliche Stellungnahme aller Stimmbürger. Selbst wenn sie bei den Stimmbürgern keine Gnade finden sollte, gibt der Abstimmungskampf, welcher dieser Stellungnahme notwendigerweise vorausgeht, doch Anlass zu einem öffentlichen Meinungsbildungsprozess.
Ressourcenproblem beim Abstimmungskampf
Obwohl bedeutend, schränken allerdings verschiedene Aspekte die Möglichkeiten der Initiative deutlich ein. Zunächst einmal braucht es nicht unerhebliche Ressourcen, um die erforderlichen 100 000 Unterschriften zusammenzubringen. Zweitens gilt es, einen Abstimmungskampf zu bestreiten, was erneut erhebliche Ressourcen voraussetzt. Um für den Abstimmungskampf möglichst viele Stimmbürger hinter sich zu bringen, sind die Urheber der Initiative in der Regel gezwungen, ihr Programm auf einen einzigen Punkt zu reduzieren, um so eine möglichst hohe integrative Wirkung zu entfalten.
Schließlich verstärkt die Lancierung einer Initiative die zentralistischen und bürokratischen Tendenzen in einer oppositionellen Bewegung. Da die Ressourcen beschränkt sind, erfordert ein großes Projekt wie eine Initiative ein erhebliches Maß an Konzentration von Personal und finanziellen Mitteln, die zudem zentral zu koordinieren sind. Die lokalen Gruppen einer sozialen Bewegung werden so abhängig von den strategischen Entscheidungen eines nationalen Komitees, und der Rhythmus ihrer Aktivitäten wird in stärkerem Maße durch die Zentrale bestimmt.
Die etablierten politischen Repräsentanten der Schweiz nutzen diese Schwächen und saugen wie ein Schwamm mit dosierten Konzessionen den Protest der Initiativen auf. So wird der Protest quasi neutralisiert.
Das Sicherheitsventil Referendum
Beim Referendum (obligatorisch oder fakultativ) haben die Stimmbürger die Möglichkeit, am Ende eines politischen Entscheidungsprozesses zu intervenieren. Das Referendum hat den Charakter eines Vetos, es bildet ein Sicherheitsventil, das den Stimmbürgern die Möglichkeit gibt, die Durchsetzung eines Projektes, das ihnen nicht passt, zu verhindern. Das Referendum erlaubt eine sachfragenspezifische Opposition von Fall zu Fall. Um zu verhindern, dass jeweils unzufriedene Interessengruppen mit einem Referendum Gesetze auf Dauer verhindern, hat sich in der Schweiz die Praxis herausgebildet, alle "referendumsfähigen" Organisationen bereits in einem frühen Stadium in den Gesetzgebungsprozess einzubeziehen. Es werden Kompromisse ausgehandelt, die dann vom Parlament kaum noch modifiziert werden.
Weitere Instrumente der Volksmacht
Im Laufe des 20. Jahrhunderts kamen weitere Elemente hinzu. 1921 und 1977 fakultative Staatsvertragsreferenden für internationale Verträge, 1949 das obligatorische Referendum für allgemeinverbindliche dringliche Bundesbeschlüsse, welche nicht verfassungskonform sind. Nie verwirklicht wurde die Gesetzesinitiative auf Bundesebene trotz zahlreicher Vorstöße.
Die direktdemokratischen Institutionen gibt es in der Schweiz auf der Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Auf Kantonsebene sind diese Institutionen sogar noch besser ausgebaut als auf Bundesebene. So gibt es in allen Kantonen die Gesetzesinitiative und alle Kantone kennen auch das Finanzreferendum. In 19 Kantonen sind Ausgabenbeschlüsse, die einen bestimmten Betrag übertreffen, dem obligatorischen Referendum unterstellt. Unter anderem besteht schließlich in den meisten Kantonen auch ein Referendum zum Abschluss von interkantonalen Verträgen.
