Interview: Emissionshandel – was bringts und wie funktionierts?

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Als sich die Regierungsvertreter im Dezember 2015 in Paris auf ein Klimaschutzabkommen einigten, war die Hoffnung groß, dass jetzt endlich etwas gegen den Klimawandel passieren würde. Bisher allerdings hat sich wenig getan. Die im Rahmen dieser Vereinbarung von den Ländern eingereichten Selbstverpflichtungen zu Emissionsminderungen sind weiterhin viele zu niedrig, um das Zwei-Grad-Ziel zu erreichen. Dieses besagt, dass die globale Erwärmung auf maximal zwei Grad beschränkt werden soll, um schwerwiegende Klimafolgen zu vermeiden. Schon jetzt liegt die Erwärmung bei rund einem Grad.

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Die diesjährige Weltklimakonferenz - COP25 - sollte eigentlich in Chile stattfinden. Wegen der dortigen politischen Unruhen sagte das Land aber kurzfristig ab. Jetzt ist Madrid der neue Veranstaltungsort, auch wenn Chile weiterhin offiziell der Gastgeber bleibt. Nachdem im letzten Jahre in Polen schon ein Großteil des Regelwerks für das Pariser Abkommen fertig ausgehandelt wurde, bleibt in diesem Jahr vor allem ein Punkt offen: der Emissionshandel.

Im Kern geht es beim Emissionshandel um die Frage, ob Länder ihre Klimaschutz-Bemühungen auch auslagern können. Kann beispielsweise Deutschland ein Aufforstungsprojekt in den Tropen finanzieren und sich dies auf die eigene CO2-Bilanz anrechnen lassen? Konkret könnte dies über den Handel mit sogenannten Emissionszertifikaten geschehen. Doch noch ist offen, in welchem Maße ein solcher Tauschhandel möglich sein soll und wie die Rahmenbedingungen aussehen. Das wird nun in Madrid diskutiert.

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Wo die Knackpunkte im Emissionshandel liegen und wie die Aussichten auf eine Einigung auf dem COP25 stehen, erklärt Reimund Schwarze, Umweltökonom am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ) in Leipzig. Er untersucht seit über 15 Jahren internationale Klimaverhandlungen aus politisch-ökonomischer Perspektive und entwickelt Modelle zur Verbesserung der globalen Klimapolitik.

 

Herr Schwarze, auf dem Weltklimagipfel in Madrid soll endlich der Prozess ins Rollen kommen, in dem die Länder ihre Klimazusagen für 2030 freiwillig erhöhen. Glauben Sie an einen Erfolg?

Reimund Schwarze: Leider wird es in Madrid in dieser Hinsicht wohl wieder keine großen Schritte geben. Die Verhandlungen starten schon durch ihre Verlagerung von Chile nach Spanien unter schwierigen Bedingungen und die klimapolitische Ambition ist kein offizieller Verhandlungsgegenstand. Natürlich ist es denkbar, dass einzelne Länder Ankündigungen machen, wie das auch schon im September auf dem New Yorker Sondergipfel der Fall war.

Den hatte UN-Generalsekretär António Guterres extra einberufen, um den Regierungen eine gute Plattform zum Präsentieren neuer Ideen und Ziele zu bieten – mit geringer Resonanz.

Schwarze: Was auf dem Tisch liegt, reicht nicht. Zu den Zielen des Paris-Abkommens gehört es ja, die Erderwärmung auf 1,5 Grad gegenüber vorindustriellen Zeiten zu begrenzen. Mit den bisherigen Klima-Versprechen der Staaten landen wir aber zwischen drei und vier Grad. Nichtsdestotrotz würde es mich überraschen, wenn wir schon in Madrid das Einlenken der Welt auf einen neuen Pfad erleben würden.

In den eigentlichen Verhandlungen wollen die Länder Regeln beschließen, wie sie untereinander mit Emissionsminderungen handeln können. Die Schweiz könnte dann beispielsweise für ein Klimaschutzprojekt in Brasilien bezahlen und sich die CO2-Einsparung selbst gutschreiben. Ist das überhaupt sinnvoll?

Schwarze: Die grundlegende Idee ist es, Klimaschutz so günstig wie möglich zu machen, damit er wirtschafts- und sozialverträglich funktioniert. Das ist an sich natürlich wünschenswert. Im Paris-Abkommen könnten diese Handelsmechanismen noch eine weitere wichtige Funktion übernehmen: Sie sollen es Ländern erleichtern, sich hohe CO2-Einsparungen vorzunehmen, die sie allein nicht bewältigen könnten und deshalb bisher nicht zugesagt haben.

Große Teile der Klimabewegung warnen vor einem gefährlichen Ablasshandel...

Schwarze: Wichtig ist: Die Summe der CO2-Emissionen aus Brasilien und der Schweiz müssen durch den Handel fallen, nicht nur die Kosten. Es darf beim Handel nicht um Billigmaßnahmen gehen, um die „low hanging fruits“. Stattdessen müssen die „high hanging fruits“ in Angriff genommen werden, etwa die Schaffung intelligenter Stromnetze und neuer Speichertechnologien. Das könnte den Prozess der Ambitionssteigerung anheizen, über den wir gerade geredet haben. Ganz zentral wäre es dafür, dass die Zusätzlichkeit sichergestellt ist. Die Schweiz darf natürlich nur Klimaschutz-Projekte in Brasilien anstoßen, die dort ohne Geld von außen nicht möglich gewesen wären.

Aber es könnte doch genauso das Gegenteil eintreten: dass Brasilien seine Klimaziele extra abschwächt, sein Potenzial also absichtlich kleiner darstellt, um sich Klimaprojekte von anderen Ländern finanzieren zu lassen. Und die Schweiz könnte die Umstellung ihrer Wirtschaft hinauszögern und trotzdem ihre Klimaziele auf dem Papier erreichen.

Schwarze: Solche Tricks könnten die gesamte Integrität des Paris-Abkommens unterlaufen, keine Frage. Deswegen kommt es ganz entscheidend darauf an, was nun in Madrid beschlossen wird. Das Kriterium der Zusätzlichkeit muss sowohl rechtlich festgehalten als auch mit praktischen Maßnahmen hinterlegt werden. Sinnvoll funktionieren kann der Handel nur mit einem umfassenden Kontrollsystem für Käufe und Verkäufe von CO2-Zertifikaten. Einfache Verhandlungen werden das sicher nicht. Das Thema hängt uns ja noch vom vorigen Jahr an. Damals hätte Brasilien fast den gesamten Klimagipfel in Katowice platzen lassen, um eine Regulierung des zwischenstaatlichen Emissionshandels zu verhindern.

Es ist auch im Gespräch, das CO2-Handelssystem der Staaten mit dem der Luftfahrtbranche, Corsia, zu verknüpfen. Was würde das bedeuten?

Schwarze: Ein ganz wichtiger Punkt, dessen Bedeutung ich gar nicht genug hervorheben kann. Bei Corsia geht es ja darum, dass die Fluggesellschaften ihr beträchtliches Wachstum ab dem kommenden Jahrzehnt durch den Kauf von CO2-Zertifikaten kompensieren sollen. Da sind riesige Mengen an Treibhausgasen im Spiel, die dazu auch noch heftigste Wirkungen haben, weil sie so unmittelbar in der Atmosphäre ausgestoßen werden. Beide Systeme zusammen könnten zu einem unübersichtlichen Monstrum ohne ausreichende Qualitätssicherung werden. Ich hätte da wirklich Angst vor unheilvollen Kompromissen.

Außerdem sollen die zerstörerische Kraft der Klimakrise im Fokus der Verhandlungen stehen. Auf der Agenda steht die Überprüfung des Warschau-Mechanismus von 2013 zum Umgang mit Schäden und Verlusten – klingt technisch, ist aber hochpolitisch, oder?

Schwarze: Oh ja. Dieses Thema der Schäden und Verluste kann man gar nicht technisch besprechen. Es geht immer auch um das Verhältnis zwischen Industrie- und Entwicklungsländern, um globale Gerechtigkeit.

Die reichen Industrieländer sind größtenteils verantwortlich für die Klimakrise, aber die Verluste und Schäden betreffen viele Länder im globalen Süden besonders stark. Die fordern deshalb Geld – zusätzlich zu sonstigen Zahlungen oder freiwilligen Spenden.

Schwarze: Bei der Überprüfung des Warschau-Mechanismus steht die Frage im Raum, wie er in das Paris-Abkommen integriert werden kann. Das ist jetzt auf die allerhöchste politische Ebene der Verhandlungen gehoben. Im Paris-Abkommen steht, dass es keine direkte Haftung für den Klimawandel geben darf. Internationale Ausgleichszahlungen für Schäden und Verluste sind aber möglich, zum Beispiel internationale Subventionen für staatliche Versicherungen. Es gibt den Vorschlag eines gesonderten Fonds dafür auf UN-Ebene. Die Diskussionen darum werden schwierig; das Haftungsthema könnte wieder hochkochen. Ich bereite mich jedenfalls auf lange Nächte vor.