Pandemie: Was tut eigentlich die Weltgesundheitsorganisation WHO?

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Die WHO wurde 1948 mit dem Ziel gegründet, "für alle Völker das höchstmögliche Gesundheitsniveau zu erreichen", wie es auf ihrer Website heißt. Konkret bedeutet dies, dass diese zwischenstaatliche Organisation ihren 194 Mitgliedstaaten fachliche Unterstützung leistet. Zudem überwacht und bewertet sie gesundheitliche Entwicklungen weltweit, unterstützt die medizinische Forschung und leistet Soforthilfe bei Katastrophen.

Die Reaktionen der WHO auf Corona

Im Zuge der aktuellen Corona-Pandemie hat die WHO schon im Januar 2020 regelmäßige Updates zu den Fallzahlen in China und der Entwicklung des Ausbruchs der Lungenkrankheit Covid-19 veröffentlicht. Am 11. März 2020 erklärte dann WHO-Generalsekretär Tedros Ghebreyesus offiziell die Pandemie: "In den letzten beiden Wochen hat sich die Zahl der Covid-19-Fälle außerhalb Chinas um das 13-Fache erhöht, die Zahl der betroffenen Länder hat sich verdreifacht. Deshalb sind wir der Ansicht, dass Covid-19 als Pandemie angesehen werden kann."

Schon zuvor hatte es von Seiten einiger Epidemiologen Kritik gegeben, weil man die Kriterien für eine Pandemie schon früher erfüllt sah. Demgegenüber betonte der WHO-Generaldirektor am 11. März: "Schon seit wir von den ersten Fällen erfahren haben, haben wir jeden Tag an die Länder appelliert, dringende und aggressive Maßnahmen zu ergreifen. "Wir haben die Alarmglocke laut und deutlich läuten lassen." Tatsächlich gab es schon Wochen vor dieser Erklärung detaillierte Informationen und Warnungen auf der WHO-Seite.

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Doch hat die WHO damit rechtzeitig und ausreichend reagiert? Und was genau sind ihre Aufgaben und Befugnisse im Pandemie-Fall?  Das erklärt Armin von Bogdandy, Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg, Er forscht zu den rechtlichen Grundlagen, auf denen die WHO in Pandemien agiert.

Professor von Bogdandy, welche Befugnisse hat die WHO im Fall einer Pandemie?

Die WHO dient seit 1948 dem globalen Multilateralismus in Sachen Gesundheit und erstarkte nach dem Fall der Berliner Mauer zu einem Hoffnungsträger menschheitsfreundlicher globaler Zusammenarbeit. Ihre Befugnisse sind weitergehender als die der meisten anderen globalen Institutionen. Allerdings kann sie keine Lockdowns anordnen, Krankenhausbetten global verteilen oder Therapien verordnen.

Sie kann aber, anders als die meisten globalen Organisationen, per Mehrheitsbeschluss der Mitgliederversammlung mit hartem Recht global regulieren. So erließ die WHO etwa 2005 die sogenannten Internationalen Gesundheitsvorschriften. Sie machen der internationalen Zusammenarbeit bei Pandemien ausführliche Vorgaben und bilden einen unerlässlichen Baustein der gegenwärtigen Krisenbekämpfung. Zudem hat die WHO offiziell festgestellt und verkündet, dass es sich bei Covid-19 um eine Pandemie handelt und hat so dem Handeln von 194 aufgeschreckten Regierungen einen gemeinsamen kognitiven Rahmen gesetzt. Zudem kann sie Empfehlungen zum Krisenumgang aussprechen.

Wie verbindlich sind diese Internationalen Gesundheitsvorschriften?

Sie sind bindendes Recht, allerdings können die Staaten erklären, diesen nicht folgen zu wollen. Die Einschätzung einer Lage als Pandemie ist nicht per se bindend. Allerdings sehen viele nationale Gesetze vor, dass die nationalen Behörden Schutzmaßnahmen ergreifen müssen, wenn die WHO eine solche Einschätzung trifft. Die Empfehlungen der WHO sind als solche ebenfalls nicht bindend, aber die Mitgliedstaaten müssen der WHO Abweichungen melden und auch rechtfertigen.

Was passiert, wenn sich ein Mitgliedsland nicht daran hält?

Die Internationalen Gesundheitsvorschriften können als solche nicht vor innerstaatlichen Gerichten eingeklagt werden, sondern nur, wenn sie in nationalen Gesetze umgesetzt wurden. Es gibt aber die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen einen Streit vor ein Schlichtungsgericht zu bringen, was allerdings noch nie geschehen ist und auch gegenwärtig als sehr unwahrscheinlich erscheint. Es ist aber festzuhalten, dass der staatliche Rechtsgehorsam gegenüber dem Völkerrecht weniger aus der Furcht folgt, vor einem Gericht verklagt zu werden, als aus der Einsicht, dass Normbefolgung im langfristigen Eigeninteresse liegt.

China soll angeblich Informationen zurückgehalten und somit zur Verbreitung von Sars-CoV-2 beigetragen haben. Welche Handhabe hat die WHO qua Recht gegen einen meldesäumigen Mitgliedsstaat?

Die WHO hat keine harte Sanktionsmöglichkeit. Sie kann aber "Naming and Shaming" betreiben - also mit dem Finger auf Verstöße zeigen. Artikel 9 der Internationalen Gesundheitsvorschriften ermöglicht es der WHO, nicht nur offizielle Berichte, sondern auch „andere Berichte“ über die Lage in einem Land zu berücksichtigen. Da auch in sozialen Medien über die aktuelle Situation in einem Land berichtet wird, kann die WHO die offiziellen chinesischen Daten mit solchen „anderen Berichten“ vergleichen, Unstimmigkeiten identifizieren und von den Behörden eine Klärung verlangen.

Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die WHO Informationen aus solchen Berichten mit anderen Staaten teilen darf, wenn sich der betroffene Staat als unkooperativ erweist. Folglich spielt die WHO eine zwar technische, aber dennoch wichtige Rolle in dem sich abzeichnenden Wettstreit politischer Systeme.

Sollte die WHO also ihre Autorität nutzen?

Gewiss mag es für die WHO schwierig sein, gegenüber der chinesischen Regierung zu insistieren, da sich diese weigern könnte, für die Pandemiebewältigung essentiell wichtige Informationen weiterzugeben. Eine solche Verweigerung würde jedoch auch China schaden, da sie die Unzuverlässigkeit des Landes demonstrieren und den Erfolg, den es vermeldet, in Zweifel ziehen würde.

Viele Länder haben die Rechte auf Freiheit, Freizügigkeit und Versammlungsfreiheit massiv eingeschränkt. Ist das völkerrechtlich in Ordnung?

Von besonderem Gewicht ist, dass die restriktiven Maßnahmen die Menschenrechte achten, wie sie sich global aus dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte und dem über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ergeben. Im Mittelpunkt stehen derzeit vor allem Maßnahmen zur räumlichen Distanzierung.

Wie schon bei früheren Notlagen empfiehlt die WHO, Infizierte zu isolieren und Personen, mit denen sie Kontakt hatten, unter Quarantäne zu stellen. Sie hat jedoch keine Empfehlung zu Massenquarantänen beziehungsweise Lockdowns ausgesprochen. Das zeigt erhebliche menschenrechtliche Sensibilität.

Inwiefern?

Isolierungen und Quarantänen schränken zahlreiche Rechte massiv ein. Ihre Zulässigkeit erfordert daher in aller Regel eine individuelle Risikobewertung für jeden Betroffenen. In der gegenwärtigen Pandemie haben viele Länder aber Massenquarantänemaßnahmen ohne solche Bewertungen verhängt und manche fürchten, dass COVID-19 zu einer insgesamt illiberaleren Weltordnung führen könnte. Andererseits steht außer Frage, dass das Menschenrecht auch wirksame Maßnahmen zum Infektionsschutz verlangt, so insbesondere das Recht auf Gesundheit. Entsprechend sind schwierigste Abwägungsentscheidungen zu treffen.

Sollte die WHO bei dieser Abwägung Position beziehen?

Den Empfehlungen der WHO kommt erhebliche Bedeutung zu. Für die Fortentwicklung der Weltordnung ist es daher überaus relevant, dass die WHO sich gerade nicht positioniert. Sie hat zwar die Regierungen von China und Italien auch für ihre Lockdowns gelobt, selbst aber lediglich individuelle Quarantäne- bzw. Isolierungsmaßnahmen empfohlen und erklärt, dass die schwersten Einschränkungen jeweils mit dem spezifischen Rechtsrahmen abgeglichen werden sollten.

Die WHO zieht also die enorm politische Frage eines Lockdown nicht an sich. Das erscheint weise: Ein reflektierter Multilateralismus zielt mit seinen globalen Institutionen nicht auf eine Ersetzung zentraler politischer Staatsfunktionen, sondern auf deren kooperative Ergänzung im Lichte gemeinsamer Herausforderungen und Ziele. Diese Fragen sind im Rahmen des nationalen Verfassungsrechts und der regionalen Menschenrechtsregime zu entscheiden.

Einzelne Länder zeigen autokratische Bestrebungen und scheinen die Pandemie zur Eingrenzung der Legislative zu nutzen. Gibt es dagegen eine juristische Handhabe?

Ja, aber das europäische Vorgehen gegen autoritäre Tendenzen in Polen und Ungarn schon vor der Pandemie zeigt, wie schwer es ist, autoritäre Tendenzen wirksam zu bekämpfen. Dessen ungeachtet ist ein solches Vorgehen aber schon deshalb wichtig, um autoritäre Tendenzen nicht zu „normalisieren“, sondern weiterhin deutlich zu machen, dass damit grundlegende Normen verletzt werden.

US-Präsident Donald Trump hat der WHO im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie Versagen vorgeworfen. Was steckt dahinter?

Präsident Trump sieht die WHO als mitverantwortlich für das Ausmaß der Pandemie, als ein Hindernis bei effektiven Maßnahmen und sogar als ein Instrument chinesischer Politik. Entsprechend will er sie mittels des Entzugs finanzieller Förderung massiv schwächen. Sicherlich bleibt ungeklärt, ob die chinesische Regierung im Dezember 2019 den Vorgaben der Internationalen Gesundheitsvorschriften nachgekommen ist. Nach diesen muss ein Staat die WHO innerhalb von 24 Stunden über alle Ereignisse in Kenntnis setzen, die eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite darstellen können.

Es gibt substantielle Hinweise über anfängliche Verzögerungen bei der Informationsweitergabe durch China. Es mag auch gut sein, dass die WHO nicht mit allem Nachdruck auf Aufklärung gedrängt hat. Dass dies aber zu „so much death“ in den USA führte, wie der amerikanische Präsident der Organisation vorwirft, erscheint kaum plausibel. Einen Beweis dafür hat er nicht erbracht und der dürfte angesichts des fahrlässigen Zuwartens seiner Regierung noch im März kaum zu erbringen sein.

Trumps Wut versteht sich eher vor dem Hintergrund des geopolitischen Wettstreits mit China, in dem die USA momentan nicht gut dastehen. Die jüngste chinesische Propaganda zeigt, dass die chinesische Regierung ihre Überlegenheit gegenüber dem Westen und gerade den USA demonstrieren möchte, indem sie bekundet, deutlich besser mit der Pandemie zurechtzukommen.

Wie ist das Vorgehen der Weltgesundheitsorganisation in der gegenwärtigen Pandemie tatsächlich zu bewerten?

Bislang stellen die meisten mit dem internationalen Gesundheitswesen vertrauten Beobachter der WHO mit ihrem Generaldirektor Ghebreyesus ein ziemlich gutes Zeugnis aus, ungeachtet mancher Verzögerung, die nach Erklärung ruft. So erscheint es empfehlenswert, dass nach dem Abklingen der Pandemie ein unabhängiges Komitee die Maßnahmen der WHO prüft, wie bereits bei der H1N1-Pandemie 2009/10 und der Ebolakrise 2014 bis 2016 in Afrika.

Und wie sollte sich die WHO in Zukunft positionieren?

Im Wettstreit der politischen Systeme sollte die WHO eine klärende technische Rolle spielen und damit zugleich dem globalen Diskurs dienen, wie man sich künftig vor solchen Pandemien besser schützt. Dafür sollte sie unter anderem verlässliche Zahlen liefern, wie viele Menschen der Krankheit in den verschiedenen Ländern erlegen sind. Auch Deutschland und Europa dürfen sich in diesem Wettstreit nicht passiv verhalten. Eine multilaterale und freiheitliche, auf die Würde eines jeden Menschen ausgerichtete Weltordnung zu stützen ist deutsche Staatsraison und ausdrückliches Verfassungsgebot der Europäischen Union.

Die WHO, das zeigt die gegenwärtige Pandemie überdeutlich, ist ein wesentlicher Bestandteil dieser Ordnung. Das bedeutet nicht nur, aber sicherlich auch, der Organisation aus der schweren Finanzkrise zu helfen, in die sie der amerikanische Präsident verantwortungslos stürzt.